Không phải là một hiệp ước ràng buộc, lộ trình này là một khuôn khổ định hướng, một bản đồ khái niệm giúp các bên nhận diện lại vai trò, công cụ và mối liên kết giữa những nguồn tài chính công, tư, và đa phương…

Ba thập niên sau Hội nghị Rio và gần một thập niên kể từ Thỏa thuận Paris, hệ thống tài chính khí hậu toàn cầu vẫn đứng trước nghịch lý cơ bản: tham vọng ngày càng lớn nhưng dòng vốn vẫn khan hiếm.

Mục tiêu 100 tỷ USD mỗi năm- được thiết lập từ COP15 tại Copenhagen chưa bao giờ được thực hiện trọn vẹn. Trong bối cảnh ấy, COP29 tại Baku (Azerbaijan) và COP30 đang diễn ra từ ngày 10-21/11 tại Belém (Brazil) đánh dấu bước ngoặt: sự ra đời của “Lộ trình Baku-Belém” (Baku to Belém Roadmap), một nỗ lực nhằm vạch ra con đường huy động ít nhất 1,3 nghìn tỷ USD mỗi năm vào năm 2035 cho hành động khí hậu toàn cầu.

Tuy không mang tính pháp lý, song tầm quan trọng của nó nằm ở chỗ thể hiện một sự chuyển dịch nhận thức sâu sắc, từ những cam kết nhỏ giọt sang tư duy hệ thống, từ mô hình viện trợ truyền thống sang mô hình hợp tác tài chính toàn cầu, theo nghiên cứu của Carbon Brief.

TỪ THẤT VỌNG Ở BAKU ĐẾN KHÁT VỌNG Ở BELÉM

Tại COP29, khi các nước đang phát triển kỳ vọng một mục tiêu tài chính hậu 2025 phản ánh đúng “nhu cầu và ưu tiên” của họ thì kết quả cuối cùng chỉ dừng ở mức “ít nhất 300 tỷ USD mỗi năm đến 2035”- thấp hơn nhiều so với yêu cầu thực tế.

Trước sự thất vọng này, một điều khoản bổ sung được thêm vào phút chót: kêu gọi “mọi chủ thể” cùng nỗ lực để đạt tới 1,3 nghìn tỷ USD mỗi năm. Chính từ câu chữ “calls on all actors” mà khái niệm “Baku to Belém Roadmap” ra đời.

Lộ trình này do 2 chủ tịch COP liên tiếp, Azerbaijan và Brazil, chủ trì soạn thảo, với sự tham vấn hàng trăm chính phủ, tổ chức xã hội dân sự, định chế tài chính, và doanh nghiệp. Mục tiêu không phải tạo ra một quỹ mới, mà là xây dựng một “bản đồ tri thức” về những điểm tựa khả thi để khuếch đại dòng vốn khí hậu hiện hữu.

Điều này tương đương với việc tạo ra một không gian phối hợp, nơi các cơ chế phân tán của hệ thống tài chính toàn cầu (từ Quỹ Khí hậu Xanh đến Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), các thị trường tư nhân và các chính phủ) có thể được nhìn nhận như những thành tố của một cấu trúc chung.

TÁI CẤU TRÚC HỆ SINH THÁI TÀI CHÍNH KHÍ HẬU” QUA 5 TRỤ CỘT HÀNH ĐỘNG

Khẩu hiệu “from billions to trillions” (từ hàng tỷ đến nghìn tỷ) đã được WB nhắc đến từ năm 2015, hàm ý rằng các khoản đầu tư công chỉ là chất xúc tác để “huy động” nguồn vốn tư nhân khổng lồ. Tuy nhiên, như nhà kinh tế trưởng của WB Indermit Gill nhận xét, đó là một “ảo tưởng” nếu các điều kiện cơ bản- nợ công, chi phí vốn, và rủi ro quốc gia không được xử lý.

Lộ trình Baku-Belém nhận thức rõ điều này. Thay vì chỉ nói đến huy động, lộ trình hướng tới “tái cấu trúc toàn bộ hệ sinh thái tài chính khí hậu” thông qua 5 trụ cột hành động:

Thứ nhất, Replenishing- Bổ sung và mở rộng nguồn vốn công: trụ cột đầu tiên nhấn mạnh vai trò không thể thay thế của tài chính công, đặc biệt là viện trợ không hoàn lại và vốn ưu đãi. Khi dòng vốn tư nhân thường tránh xa các lĩnh vực không sinh lợi trực tiếp như thích ứng, quản lý thiên tai, hay phục hồi rừng, nguồn vốn công trở thành “chất keo” giữ vững cấu trúc công bằng của quá trình chuyển đổi.

Lộ trình kêu gọi các quốc gia phát triển tăng gấp nhiều lần quy mô viện trợ khí hậu, đồng thời thúc đẩy các Ngân hàng Phát triển Đa phương (MDBs) cải tổ để huy động nhiều hơn từ bảng cân đối kế toán của họ. Đây là điểm then chốt: không phải tạo thêm định chế mới, mà tối ưu hóa các công cụ hiện có thông qua cơ chế phối hợp và phân bổ minh bạch.

Thứ hai, Rebalancing- Giải phóng không gian tài khóa: Một trong những rào cản lớn nhất đối với các nước đang phát triển là gánh nặng nợ công và chi phí vay cao gấp 2-4 lần các nước phát triển. Lộ trình kêu gọi “các sáng kiến về tái cơ cấu nợ vì khí hậu” (debt-for-climate swaps), các điều khoản nợ linh hoạt theo biến cố thiên tai, và sự phối hợp giữa IMF- MDBs- Liên Hợp Quốc để tạo “một cửa hỗ trợ” trong quản lý nợ xanh.

Nếu được thực hiện, điều này có thể mở ra “không gian tài khóa” cho đầu tư xanh, đồng thời giảm áp lực chính trị nội địa ở những quốc gia đang chật vật giữa ưu tiên phát triển và cam kết khí hậu.

Thứ ba, Rechanneling- Tái luân chuyển và huy động tư nhân: Lộ trình thừa nhận rằng tài chính tư nhân “vẫn không chịu mở rộng”, chỉ đạt 46 tỷ USD vào năm 2023. Để khắc phục, lộ trình đề xuất phát triển các công cụ tài chính sáng tạo: vốn chủ sở hữu xúc tác, bảo lãnh rủi ro, quỹ phòng hộ tỷ giá, và nền tảng chứng khoán hóa xanh.

Tuy nhiên, các chuyên gia cảnh báo rằng sự phụ thuộc quá mức vào thị trường tư nhân có thể gây “hiệu ứng nghịch”, khi những dự án vì cộng đồng bị ép “thương mại hóa”. Bài học từ Oxfam và ODI cho thấy: tài chính tư nhân có thể bổ trợ cho thích ứng, nhưng không thể thay thế vai trò của tài chính công.

Thứ tư, Revamping- Tăng năng lực quốc gia và địa phương: Đây là điểm mang tính thể chế. Để dòng vốn đến được nơi cần thiết, các quốc gia phải có năng lực quản lý rủi ro, chuẩn bị dự án, và điều phối liên ngành. Lộ trình khuyến khích cách tiếp cận “whole-of-government”, tức là lồng ghép các mục tiêu khí hậu vào chiến lược đầu tư công và quy hoạch phát triển quốc gia. Nói cách khác, chuyển đổi xanh không chỉ là bài toán tài chính, mà là bài toán năng lực thể chế.

Thứ năm, Reshaping- Cải cách kiến trúc tài chính toàn cầu: Trụ cột cuối cùng mở rộng tầm nhìn sang cấp độ hệ thống. Các rào cản như điều khoản lỗi thời trong hiệp ước đầu tư, định mức tín nhiệm thiếu công bằng, hay thiếu chuẩn hóa trong phân loại tài sản xanh, đều làm nghẽn dòng vốn.

Do đó, lộ trình đề xuất cải thiện chuẩn mực xếp hạng tín nhiệm, tăng cường minh bạch dữ liệu khí hậu, và từng bước tích hợp kiểm thử rủi ro khí hậu (climate stress tests) vào giám sát ngân hàng. Ở cấp độ chính trị, đây là bước đi nhằm “đặt lại kiến trúc tài chính toàn cầu cho mục tiêu sinh tồn”, thay vì chỉ phục vụ tăng trưởng GDP.

ĐA DẠNG LỢI ÍCH VÀ XUNG ĐỘT CẤU TRÚC GIỮA BẮC VÀ NAM

Trong hơn 227 bản góp ý cho lộ trình, sự chia rẽ giữa bán cầu Bắc-Nam vẫn hiện lên rõ nét. Các nước phát triển (như EU, Canada, Nhật Bản) chủ trương “mở rộng định nghĩa tài chính khí hậu” để bao gồm cả đầu tư tư nhân và nguồn vốn sáng tạo.

Trong khi nhóm G77+Trung Quốc và LMDC (Ấn Độ, Trung Quốc, Ả Rập Saudi) kiên quyết rằng trách nhiệm chính vẫn thuộc về các nước phát triển, dựa trên Điều 9.1 của Thỏa thuận Paris.

Trung Quốc nhấn mạnh dòng vốn thuần túy mang tính thương mại không thể được tính vào mục tiêu 1,3 nghìn tỷ USD, bởi điều đó sẽ xóa nhòa ranh giới giữa hỗ trợ và lợi nhuận. Trong khi đó, Liên minh Các quốc gia Đảo nhỏ (AOSIS) yêu cầu loại trừ hoàn toàn các khoản tài chính liên quan đến nhiên liệu hóa thạch.

Một sự đồng thuận tương đối chỉ xuất hiện quanh 3 điểm: tăng hỗ trợ cho thích ứng; cải thiện minh bạch; và tháo gỡ rào cản tiếp cận vốn.

Tuy nhiên, như chuyên gia Rebecca Newsom từ tổ chức Greenpeace nhận định, điểm tiến bộ nhất của lộ trình là chấp nhận đánh thuế toàn cầu, từ nhiên liệu hàng không, giao thông biển đến thuế tài sản và thuế tài chính như nguồn vốn tiềm năng cho khí hậu.

Đây là sự dịch chuyển quan trọng: từ tư duy “viện trợ” sang “trách nhiệm tài khóa toàn cầu”.

TỪ TẦM NHÌN ĐẾN KHẢ NĂNG THỰC THI

Về bản chất, “Baku to Belém” không chỉ là một sáng kiến tài chính mà là một phép thử về lòng tin và tính chính danh của hệ thống đa phương.

Từ lâu, cấu trúc tài chính khí hậu quốc tế bị chỉ trích là thiếu minh bạch, chồng chéo và phụ thuộc vào thiện chí. Việc lộ trình này quy tụ các cơ quan như IMF, MDBs, UNFCCC, và cả khu vực tư nhân vào cùng một “khuôn khổ tham chiếu” có thể mở ra một cấu trúc quản trị mềm- nơi các chuẩn mực chung dần được hình thành không qua ràng buộc, mà qua tính phối hợp và tín nhiệm.

Điều này cũng phản ánh sự thay đổi vai trò của các COP: từ nơi thương lượng mục tiêu phát thải sang nơi điều phối hệ thống tài chính toàn cầu. Brazil, với tư cách chủ nhà COP30, dường như muốn biến Belém thành “Bretton Woods của chuyển đổi xanh”.

Phần cuối của lộ trình xác định hàng loạt hành động, song mang tính khuyến nghị hơn là ràng buộc. Tuy phần lớn ngôn ngữ vẫn ở mức “could” (có thể) hoặc “invite” (mời tham gia), nhưng xét ở cấp độ thể chế quốc tế, việc xác lập tiến trình hợp tác đa bên có mốc thời gian cụ thể là một thành tựu đáng kể.

Dưới lăng kính chính sách công toàn cầu, lộ trình Baku–Belém có 3 tầng ý nghĩa.

Thứ nhất, tầng biểu tượng, khôi phục niềm tin đa phương: Sau nhiều năm “chủ nghĩa hoài nghi khí hậu tài chính” lan rộng, việc hai nước từ các khu vực ngoài “Bắc toàn cầu” (Azerbaijan và Brazil) dẫn dắt tiến trình là sự tái cân bằng địa chính trị trong quản trị khí hậu. Nó gửi thông điệp rằng “quyền dẫn dắt” không còn độc quyền của phương Tây, mà có thể đến từ Nam bán cầu.

Thứ hai, tầng cấu trúc, hướng tới hệ thống tài chính khí hậu thống nhất: Lộ trình này ngầm thúc đẩy một quá trình Bretton Woods mới, nơi cấu trúc tài chính quốc tế phải được “định hình lại” để phản ánh kỷ nguyên khủng hoảng khí hậu. Việc gắn kết MDBs, IMF, các quỹ khí hậu và khu vực tư nhân vào cùng một khung đánh giá chung có thể mở đường cho một nền kiến trúc tài chính thống nhất, thay vì chồng chéo và phân mảnh.

Thứ ba, tầng vận hành, từ ý chí chính trị đến cơ chế thực thi: Điểm yếu cố hữu của các lộ trình quốc tế là thiếu tính cưỡng chế và cơ chế giám sát. Nếu không có các chỉ số định lượng và cơ chế trách nhiệm, “1,3 nghìn tỷ USD” sẽ vẫn chỉ là khẩu hiệu. Do đó, điều then chốt trong giai đoạn 2026–2028 sẽ là thiết lập các thước đo tài chính khí hậu toàn cầu, tương tự như cách “Global Stocktake” đo lường tiến độ phát thải.

Trong lời mở đầu bản báo cáo, 2 chủ tịch COP29 và COP30 là Mukhtar Babayev và André Corrêa do Lago viết: “Nếu nguồn lực được định hướng lại một cách chiến lược và hệ thống tài chính quốc tế được tái thiết để phục vụ mục tiêu sinh tồn, thì 1,3 nghìn tỷ USD không phải là chi phí, mà là khoản đầu tư cho hiện tại và tương lai”.

Tuyên bố ấy chạm đến bản chất của khủng hoảng khí hậu. Vì thế, lộ trình Baku–Belém là nỗ lực tái định nghĩa lại thịnh vượng, không còn đo bằng GDP, mà bằng khả năng chung sống bền vững giữa con người và hành tinh.

Liệu con đường từ Baku đến Belém có thể dẫn tới một trật tự tài chính mới, nơi sinh thái và kinh tế được cân bằng? Câu trả lời vẫn bỏ ngỏ. Nhưng trong thời đại của khủng hoảng khí hậu, niềm tin đa phương và cải cách tài chính toàn cầu không còn là lựa chọn, mà là điều kiện tồn tại.